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專家解讀 | 加強生（shēng）態（tài）環境分區管控 全麵（miàn）推進美麗（lì）中（zhōng）國建設
實施生態（tài）環境分區管控是（shì）生態環境空間管控領域的重大探索，也是生態環境保護領域的一項基礎性、前瞻性和長（zhǎng）久性的工作（zuò）。黨的十八大以來，習近平總書記多次（cì）強調加快劃定並嚴守生態保護（hù）紅線、環境質量底線、資源利用上（shàng）線。“完善全域覆蓋的生態環境（jìng）分區管控（kòng）體係，為發展‘明底（dǐ）線’、‘劃邊框’”納入美麗中國（guó）建設（shè）任務部署。近日，中共中央辦公廳（tīng）、國務院辦（bàn）公廳印（yìn）發《關（guān）於加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱（chēng）《意見》），明（míng）確了生態環境分區管控製度建（jiàn）設的總體要（yào）求、機製建設、實施應用、監督考核和組織保障全鏈條製度建設體係，是貫徹落實習近平生態文明思想、指導我國生態環境（jìng）分區管控工作的綱領性文件，為全（quán）麵推進美麗中國建設（shè）提供製度保障。一、錨定美麗（lì）中國建設新的（de）曆史方（fāng）位，深刻理解生態環境分區管控製度內（nèi）涵 新時代生態（tài）文明製度體係的豐富延伸。生態環境分區管控是生（shēng）態文明製度（dù）建設的重要實踐創新。從單要素（sù）分區管理向多要（yào）素綜合分區管理迭代升級，生態環境（jìng）分區管理（lǐ）的思（sī）路一以貫之，這既是國際國內（nèi）實踐經（jīng）驗證明行之（zhī）有效的通行做法，更（gèng）是貫徹新發展（zhǎn）理念、構建新發展格局（jú）的必然要求。目前，我國已初步形（xíng）成了一套全域覆蓋、跨部門（mén）協同、多要素綜合的生態環境分區管控體係，全（quán）國共劃分4萬餘個生態環境管控單（dān）元，按照“一單（dān）元一策略”製定差異化、精細化的生（shēng）態環（huán）境準入清單。全國實踐（jiàn）充（chōng）分（fèn）證明生態環境分區管控體（tǐ）係科學合理，可落地、可實施，為生態環境管理提供了新的政策工具。美麗中國空間治理體係的重要組成。生態環（huán）境空間管控在生態（tài）環境（jìng）保護中發揮著前置性、引導性和基礎性作用。我（wǒ）國生態係統複雜多樣，生態環境空間異質性明顯，針對單（dān）一區域、線、點上的局部微觀管理已不能（néng）滿（mǎn）足係統性治理需求。過去通過主體功能區戰略等框定了宏觀發展與保護格局，但仍需實施更加精細化的生態環境保護和治理，更好支撐綠色低碳轉型發展。深（shēn）入推進生（shēng）態環境分區管控，實質（zhì）是針對我國不同區域特點，通過（guò）建立從問題識別到解決方案的分區分類（lèi）管控策略，集成應用各種管理和技術手段，建（jiàn）立“綠色標尺”，強化生態環境（jìng）管理的係統性和全麵性，優化國土空間（jiān）開發保護格局，厚植美麗中國（guó）建設的綠色底色。生態環境治理體（tǐ）係（xì）和治理能力現代化的具（jù）體舉措。生態環境治理體係和治理能力現代（dài）化，是國家治理體係和治理能力現代化（huà）的重（chóng）要組成部分，也是美麗中（zhōng）國建設的基礎保障。實施生態（tài）環境（jìng）分區管控，把生態保護紅（hóng）線、環境質量底線、資源利用上線等生態環境“硬約束”，落實到生態環境管控單元，製定生態環境（jìng）準入清單（dān），實現精準施策、科（kē）學治汙、依法管（guǎn）理，顯著提高生態環境精細化差異化管理水平。通過搭建便捷高效的生態環（huán）境（jìng）分區管（guǎn）控信（xìn）息平台，實現信息共享、業務協同，逐步實現政府、企（qǐ）業、社會組織（zhī）和公眾（zhòng）等共同參與，支撐形成多元共治、決（jué）策科學、機製順暢的高效（xiào）環境（jìng）治理體係，有效（xiào）提高生態環境治理效能。二、麵向美麗中國建設新要求，持續完善生態環（huán）境分區管控（kòng）體係 以美麗中國目標為（wéi）引（yǐn）領，製定生態環境分（fèn）區管控製度建設時間表和路線圖。黨的二十大報告明確指出，到2035年，美麗中國目標基本實現，到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社（shè）會主義現（xiàn）代化強國，明確了美（měi）麗中國建設的中長期（qī）目（mù）標。《意見》在美（měi）麗中（zhōng）國建設目（mù）標指引和框架設定下（xià），結（jié）合生態環（huán）境分區（qū）管控製度實踐進展，提出了階段目標（biāo）。其（qí）中，“十四五”時期，是生態環境分區管控製度建設至（zhì）關重要的5年，重點推進體係建設，推動全域（yù）覆蓋、精準科學的生態環境分（fèn）區管控體係初步形成，製度基本建立（lì）；“十五五”“十六五”時期，是製度健全與完善階段，體係健全、機製順暢、運（yùn）行高效的生態環境分（fèn）區管控製度全麵建（jiàn）立。目標設計（jì）過程（chéng）中與美麗中國建設願景深入融合，保持高度協調（diào），為生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現提供有力支撐。以美麗中國製度（dù）建設為導向，保持生態環境分（fèn）區管控工作推進戰略定力。美麗中國是一項長期性、艱巨性、複雜性兼具的工作（zuò），需要以破釜沉舟的決心（xīn），推進相關製度不斷自我完善和發展、永葆（bǎo）生機活力。生態環境分區管控沿著美（měi）麗中國製度建設思路，建立定期調整與動態更新（xīn）機製（zhì），提升成果時效性和（hé）針對性，確（què）保製度的長期延續和生命力。《意見》要求生態環境分區管控方（fāng）案應保持基本穩定，在一定條（tiáo）件下進行（háng）必（bì）要的調整更新。一是要以保障國家生態安全（quán）為前提，優（yōu）先保護單元的（de）空間格局應保持基本穩定，重點管控單元的空間格局應與環境（jìng）治理格（gé）局相匹配。生態環境準入清單要依法依規（guī）、精準適用、持續穩定，不搞（gǎo）“急刹車、猛掉頭”。二是要充分銜接國（guó）民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，開展年度動態更新與5年一次的（de）定期調整（zhěng）。三是要以維護製度科學性、嚴肅性為前提，按要求完成生態環（huán）境分區管控方（fāng）案的論證、備案及發布。三、找準生態（tài）環境分區管控製度發力點，有力支撐美麗中國建設 服務國家重大戰略（luè），支撐建設美麗中國示範樣板。《意見》基於區域分異的生態（tài）本底、環境質量特點、經濟社會規模等，因地製宜提出（chū）了支撐長江經濟帶、黃（huáng）河流域、京津冀（jì）、長三角、粵港澳大灣區等重大戰略的實施路徑，為將我國重大戰略區域建設成（chéng）為美麗中（zhōng）國先行區提供重要保障（zhàng）。通過生態環境分區管控，將大氣、水（shuǐ）、土壤、生態、環境風險、資源利用（yòng）、產業準（zhǔn）入等一整套生態環境管理要求，融入“一張圖”“一清單”管理，實現空間上的生態環境精細化、差異化管（guǎn）控（kòng），把經濟活動、人的行為限製在自（zì）然資源和生（shēng）態環境能夠承受的限度內，真正發揮（huī）生態環境導向作用，服務重大發展戰略，協調（diào）經濟發展和生（shēng）態環境保護的關係，守住生態（tài）優（yōu）先、綠色發展的底線。促進綠（lǜ）色低碳發展，激發美麗中國（guó）建設（shè）內生動（dòng）力。實施生（shēng）態環境分區管控，能夠有效疏通美麗中國建設的“毛細血管”，為重點領域綠（lǜ）色低（dī）碳（tàn）發展（zhǎn）打通堵點、補齊短板、暢通循環，推動全社會進入良性發（fā）展軌道。《意（yì）見》提出要針對不同生態環境管控（kòng）單元提出優化（huà）布局、調整結構（gòu）、控製規（guī）模等調控策略（luè）及導向性的環境治理要求，進行清單化管理。對重點管控單元，以解決突出生態環境（jìng）問題為目標，以汙染物排放管控和環境風險防控為重點，推進產業布局優化和結構升級，有效遏製“兩高一低”項目盲目發（fā）展。對優先保護單元，聚焦生態環境保護，確保生（shēng）態安全格局總體（tǐ）穩定，提升生態係統多樣性、穩定性、持續性。支撐綜合決策，深化（huà）改（gǎi）革美麗中國建設體製機製。實施生（shēng）態環境分區管控，完善環評源頭預防管（guǎn）理體係，推動環境管理（lǐ）服務向（xiàng）智能化（huà）、數（shù）字化轉（zhuǎn）變，為美麗中國製度體（tǐ）係、體製機製建設提供（gòng）創新思路、積累實踐經驗。生態環境分區管控堅持前端思維和底線思維，將生態保護、環境質量、資源能源利用等方麵的管理要求梳（shū）理出來，立在前麵。《意見》提出把生態環境分區管控實施（shī）成效評（píng）估作為優化環評管理的重要依據，提升源頭預防措施的科學性、可靠性和有（yǒu）效性，為（wéi）綠（lǜ）色低碳高質量發展留出更多空間。同時，服務地方黨委政府及有關部門招商引資科（kē）學決策，指導項目（mù）精準快速（sù）落（luò）地。維（wéi）護生態安全格局，守牢美麗中國建設安全底線。生態安全屏（píng）障（zhàng）是維護國家生態安（ān）全、支撐政治經濟（jì）社（shè）會大局穩定、實現中華民族永續發展的重要保障（zhàng），習近平（píng）總書記在青（qīng）海、甘肅、陝西、內蒙古等地考察時（shí）多次強調（diào），要築牢生態安全屏障。《意見》提出將生態保護紅線以及紅線外的法定保護區，如飲用水水源保護區、重要（yào）濕地、生態公益林、水產種質資源（yuán）保護區等納入優先保（bǎo）護單元進行重點保護，在空（kōng）間（jiān）上與“三區（qū）四帶”等重要生（shēng）態安全屏障高度吻合。通過實施生態環境分區管控，加強自然生態屏障的係統保護和（hé）修複（fù），能夠（gòu）充分發揮生態服務功能，保障我們賴以（yǐ）生存發展的自然（rán）環境和條件不受威脅和破（pò）壞（huài），築牢美麗中國建設安全根基。推動環境（jìng）質量改（gǎi）善，滿（mǎn）足美麗中國建設核心訴求。“青山常在、綠水長（zhǎng）流、空氣常新，生態環（huán）境根本好（hǎo）轉”是美麗（lì）中國建設的關鍵（jiàn）標誌（zhì）。《意見》提（tí）出要加強與各環境要素空間管理的統籌銜接，推動解決（jué）突出生態環境問題（tí），防範結構性、布局性生態環境風險。生態環境分區管控基於生態環境結構、功能（néng）、質量、承載的（de）區域特征，係統集成大氣、水、土壤、生態、聲、海洋等領域環境管（guǎn）控要求，聚焦解決突出生態環境問題，深入推進更科（kē）學、更係統、更精（jīng）細（xì）的分區分類汙染防治工作，提升（shēng）精準治汙、科學治汙、依法治汙水平，守住生態環境質量的底線，推動生態環境質量根本好（hǎo）轉，這與美麗中（zhōng）國建設初心相契合，旨在不斷滿足人民日益增長（zhǎng）的優美生態環境需要，提升（shēng）人民群眾的獲得感、幸福感。強化生態環（huán）境保護協同，形成美麗中國建設合（hé）力。政策製度是美麗中國建設的基礎支撐和有力保障，要厘清部門職責，增強各類政策協同性，夯實美麗中國建設製度基礎。《意見（jiàn）》提出應（yīng）充分發揮生態環境分區（qū）管控在生態環境源頭預防體係（xì）中的基礎性作用，強化生態（tài）環境保護相關政策（cè）與生態環（huán）境分區管控（kòng）製度協同。要（yào）全麵落實主體功（gōng）能區戰略，針對主體功能區戰略明確的四類開發區域進（jìn）行環境管理的細化和空間落地。與國土空間規劃各有側重，在支撐重（chóng）大規劃編製、優化生產力布局（jú）、指導招商引資（zī）等方麵（miàn），分別在土地用途管製和環境質量管理上（shàng）各自發力，協同推進高質量發展。要研究落實以碳排放、汙染物排放為依據的差（chà）別化（huà）調控政策，推動減汙降碳協（xié）同增效，針對性開展試點示範，推（tuī）動形成美麗（lì）中國建設政策合力。加（jiā）強（qiáng）生態環境分區管控，是深入貫徹習近（jìn）平生態文明（míng）思想和全國生態環境保護大會精神的具體舉措，是落實精準、科學、依法治汙（wū）要求的具體（tǐ）行動，是全麵推進美（měi）麗中國建設的具體（tǐ）部（bù）署。要全力推動《意見》貫徹落實，進一步完善問題（tí）導向、精準（zhǔn）管控、全域覆蓋的生態環境分區（qū）管控體係（xì），持續推進落地應用和數字化建設，為重大政策科學（xué）決策（cè）、重大規劃（huá）編製、重大生產力（lì）合理布局提供支撐（chēng），不斷優化國土空間開發保護格局，以生態環境高水平保護（hù）推動高質量發展、創造高品質生活（huó），加（jiā）快建設人與自然（rán）和諧共生的美麗中國。（作者：十四屆全國政協（xié）人口資源環境（jìng）委員會副主任、中國工程院院士 王金（jīn）南）
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